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Justizverwaltungsreform jetzt!
Ein Beitrag zur Debatte über eine Selbstverwaltung der Justiz
Anlässlich der Bundesvertreterversammlung des Deutschen Richterbundes (DRB) in Potsdam Ende April 2007 wurde dort erneut das Thema „Selbstverwaltung der Justiz“ diskutiert. Das Ergebnis fiel erwartungsgemäß aus: Eine noch zu bildende Kommission wird einen konkreten Gesetzentwurf erarbeiten, mit dem die Selbstverwaltung der Justiz beruhend auf dem sog. Zwei-Säulen-Modell geregelt werden soll. Obwohl das Thema von allen führenden Funktionsträgern des Richterbundes seit mehr als zehn Jahren als eines der zentralen Anliegen des Richterbundes propagiert wird und von einzelnen Mitgliedern des Bundespräsidiums und den Landesverbänden - in unterschiedlichem Umfang und mit unterschiedlichem Ergebnis - gründlich aufbereitet wurde, ist bisher der große Wurf, das Thema offensiv politisch ins Spiel zu bringen, nicht gelungen. Überhaupt war festzustellen, dass die diesmal in unmittelbarer Nähe zu den Schaltstellen der politischen Macht in Berlin stattfindende Bundesvertreterversammlung ein sehr geringes Echo in Presse, Rundfunk und Fernsehen fand. Wenn es in diesem Stil weitergeht steht zu befürchten, dass nach einigen Jahren ein mit viel Sachverstand und Mühe vorbereiteter umfassender Gesetzentwurf des Deutschen Richterbundes im Papierkorb der Ministerialbürokratie landet. Der jetzt beschrittene Weg ist der falsche. Er führt in eine Sackgasse und nicht zu einer Änderung der Verhältnisse. Das dürfte so manchem Landesverband innerhalb des Deutschen Richterbundes nach meinem Eindruck aus den vorgelegten Thesenpapieren im Übrigen ganz recht sein.
Verbandspolitik in der Defensive
Es ist aber nicht überraschend, dass der Bundesverband dieses Thema zur Zeit nicht offensiv angeht. Während in den letzten eineinhalb Jahrzehnten in fast allen europäischen Ländern eine mehr oder weniger weitgehende Selbstverwaltung der Justiz realisiert werden konnte, herrscht in Deutschland dazu Stillstand, in letzter Zeit ist sogar eher ein Rückschritt zu erkennen. Der Richterbund ist in fiskalische Abwehrkämpfe gegen die Finanzminister verstrickt, die an jedem Kabinettstisch in Deutschland inzwischen mit weitreichender Richtlinienkompetenz ausgestattet zu sein scheinen. Zudem sind die Justizverwaltungen eher damit beschäftigt, durch immer neue Reformen und Reförmchen exekutiv angeordnete Sparvorgaben an einer unabhängigen Staatsgewalt vorab zu vollstrecken. Die Legislative überschlägt sich darin, neue unausgereifte Gesetze zu schaffen, die der Justiz mehr Arbeit bringen und ihr gleichzeitig durch ihre insoweit unausgewogenen Haushaltsgesetze immer weniger Mittel für die Erledigung der vermehrten Aufgaben zur Verfügung zu stellen. In dieses Bild passt, dass Verwaltungsreformen durch teuer eingekauften externen Sachverstand ohne Maß und Ziel betrieben werden. Statt Einsparungen entstehen dadurch Mehrausgaben (vgl. Mitteilung in der FAZ vom 4.4.2007).
Das Ziel im Auge behalten
Da fällt es naturgemäß schwer, den großen Wurf zu wagen und ihn auch laut und deutlich einzufordern. Die Stellung der unabhängigen dritten Gewalt im Staat und damit nichts geringeres als der weitere konsequente Ausbau der Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland können nur dadurch gestärkt werden, dass die Justiz sich frei von fiskalischen Zwängen und Kabinettsdisziplin viel weitgehender, als dies heute der Fall ist, selbst verwalten kann. Dabei geht es primär nicht um einen besseren Zugang zu personellen und materiellen Ressourcen, sondern um eine Realisierung des Prinzips der Gewaltenteilung. Insbesondere müssen auch wichtige Personalentscheidungen wie Einstellung und Beförderung möglichst von politischer Einflussnahme freigehalten werden. Nur so kann eine stromlinienförmige Anpassung der Justiz an die Exekutive weitgehend ausgeschlossen und der Gefährdung der effektiven Justizgewährung für den Bürger durch planlose fiskalische Radikalkuren begegnet werden. In dieser Situation ist es mehr denn je eine zwingende Notwendigkeit, sich für eine Stärkung der Unabhängig der Justiz einzusetzen.
Länderspezifische Modelle entwickeln
Erschwert wird die Diskussion um Selbstverwaltung der Justiz in der Bundesrepublik Deutschland durch die föderale Struktur. Es ist meiner Auffassung nach weder möglich noch nötig, ein Selbstverwaltungsmodell zu entwickeln, das sowohl auf den Bund als auch auf alle sechzehn Bundesländer in gleicher Weise passt. Zu unterschiedlich sind die vorhandenen Strukturen, zu unterschiedlich die Justizkulturen in den einzelnen Ländern, die sich daraus in den letzten fünf Jahrzehnten entwickelt haben. Es ist auch ganz deutlich, dass die einzelnen Landesverbände des Deutschen Richterbundes zur Frage der Notwendigkeit von Selbstverwaltung der Justiz und deren Ausgestaltung zu ganz unterschiedlichen Ergebnissen kommen. Die bisherigen Vorschläge des Deutschen Richterbundes zeichnen je ebenfalls die vorhandene föderale Struktur nach. Was liegt da näher, als es jedem Landesverband zu ermöglichen, seine Vorstellungen konkret zu entwickeln und selbst an die jeweilige Landesverwaltung heranzutragen. Ein offener Wettbewerb uni die optimale, politisch zügig durchsetzbare Lösung wäre das Beste, was passieren könnte, um dem notwendigen Prozess neuen Schwung zu geben. Gelingt es in nur einem Bundesland, ein Selbstverwaltungsmodell einzuführen, dann wird sich andernorts schnell Druck aufbauen, es diesem gleichzutun. Die schrittweise inzwischen in fast allen Bundesländern erfolgte Abschaffung des Status des Generalstaatsanwalts als politischen Beamten mag da als Beispiel dienen. Die föderale Rechtszersplitterung bei Ernennung, Beförderung und Besoldung (Sonderzuwendungen) besteht doch schon jetzt ganz real. Sie gegen länderspezifische Bemühungen und Lösungen in der Frage der Selbstverwaltung der Justiz ins Feld zu führen, spielt nur den Bremsern der Entwicklung in die Hände.
Derzeitige Dynamik des öffentlichen Dienstrechts nutzen
Damit ist aber zugleich die Grenze des Möglichen aufgezeigt. Ein landesspezifisches Selbstverwaltungsmodell muss so ausgestaltet sein, dass es eine Änderung weder des Grundgesetzes noch anderer in den Ländern geltender Bundesgesetze (insbesondere des GVG) notwendig macht. Denn diese ist politisch ungleich schwerer herbeizuführen. Vielmehr müssen wir die durch die Förderalismusreform gewonnenen Spielräume der dienstrechtlichen Regelungen zu unseren Gunsten ausnutzen und schnell und mit Nachdruck entsprechende Forderungen in die politische Debatte um die zukünftige Ausgestaltung des öffentlichen Dienstes einbringen. Zugleich müssen die aus den täglichen Erfahrungen im Bereich der Justizverwaltung gezogenen Schlüsse in den Vorschlag mit eingearbeitet werden. Insbesondere ist dabei die Frage zu stellen, ob sich unsere Verwaltungsstruktur in Zukunft an den dreigliedrigen Gerichtsaufbau des GVG klammern muss, oder ob es nicht zeitgemäßere Organisationsstrukturen gibt. Dabei muss jeder Landesverband weitgehend freie Hand haben, seine Ideen auszuarbeiten, vorzustellen und politisch zu untermauern. Es kann, ja es muss gelingen, die derzeitige Dynamik des öffentlichen Dienstrechts ein Stück weit für uns nutzbar zu machen, um das Ziel einer Selbstverwaltung der Justiz voranzubringen.
Jetzt handeln!
Den Bundesvorstand des Deutschen Richterbundes sollte den Weg dafür freimachen, dass jeder Landesverband selbstverantwortlich ein eigenes Selbstverwaltungsmodell entwickeln und vorantreiben kann. Dem Landesverband des Deutschen Richterbundes in Brandenburg schlage ich vor, alsbald eine schlagkräftige Arbeitsgruppe zu bilden, um bis zum Ende dieses Jahres konkrete Vorschläge für eine länderspezifische Justizverwaltungsreform unter Einschluss einer Selbstverwaltung der Justiz zu entwickeln, sie den Mitgliedern des Landesverbandes zur Abstimmung zu stellen und sie dann mit allem Nachdruck in den politischen Raum einzubringen. Dabei geht es nicht um die Vorlage eines ausgefeilten Gesetzentwurfs. Diesen zu realisieren ist Aufgabe der Ministerialbürokratie, die dazu den politisch gestützten Auftrag aus dem Kabinett braucht, den wir mit unserem Einfluss herbeiführen müssen. Gefragt sind tragfähige, in der Praxis taugliche Grundideen und -strukturen, die handlich aufbereitet werden müssen, damit sie den Mitgliedern, aber insbesondere auch der Politik vermittelt werden können. Zahlreiche Mitglieder des Landesverbandes verfügen über Erfahrungen in der Justizverwaltung auf allen Ebenen, in den Richtervertretungen und den Selbstverwaltungsgremien. Jetzt ist der Zeitpunkt, diese Erfahrungen auf Landesebene zu bündeln und die Durchsetzung des Rechts durch unabhängige Richter mit Hilfe einer effizienten Justizverwaltung zum politischen Kernthema unserer. Bemühungen zu machen.