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Aktuelle Entwicklungen bei Besoldung und Sonderzahlung

Die Entwicklungen im Besoldungsbereich - Stichworte wie „Folgen der Föderalismusreform“ und „Kürzungen von Sonderzahlungen“ - geben Anlass, unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, zu Art. 33 Abs. 5 GG einige Betrachtungen zur Besoldung der Richter und Beamten anzustellen.

Aktuell werden auch auf Bundesebene innerhalb des Deutschen Richterbundes mögliche Folgen der Föderalismusreform für Besoldung und Versorgung diskutiert. So ist eine Arbeitsgruppe Besoldung und Versorgung unter der Leitung von DirAG Teetzmann, Präsidiumsmitglied des DRB und zuständig u.a. für den Bereich Besoldung und Versorgung, eingerichtet worden. Am 20. und 21. Oktober 2006 nahmen Vertreter der einzelnen Landesverbände - der Verfasser für den hiesigen Landesverband - an der ersten Sitzung in Berlin teil. Ermöglicht wurde ein aktueller Informationsaustausch über Entwicklungen in den einzelnen Bundesländern. Zugleich diente sie als ein Diskussionsforum für die Frage, welche Kompetenzen und Organisationsstrukturen in Fragen der Besoldung und Versorgung künftig beim Bundesvorstand des DRB angesiedelt sein sollen.

I. Aktuelles zur Sonderzahlung im Land Brandenburg ab dem Jahre 2007

Das Landeskabinett hat am 7. November 2006 auf der Grundlage der Kabinettvorlage des Ministers der Finanzen den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über Sonderzahlungen im Land Brandenburg beschlossen. Der Landtag hat am 22. November 2006 darüber in 1. Lesung beraten. Wenn dieses Gesetz in Kraft tritt, bedeutet das de facto eine Abschaffung des „Weihnachtsgeldes“ für Richter, Beamte und Versorgungsempfänger ab dem Jahr 2007. Als Sonderzahlung soll dem genannten Empfängerkreis lediglich für jedes Kind, für das im Monat Dezember Kindergeld zusteht, ein Betrag in Höhe von 200,00 € gezahlt werden.

Mit diesem Gesetzentwurf geht der Minister der Finanzen mit seinen Kürzungsvorschlägen weit über seinen ursprünglichen Entwurf von Juli 2006 hinaus, mit dem die seit dem Jahr 2004 geltende Regelung zur Gewährung einer jährlichen Sondergeldzahlung – für Richter und Beamte von 1.090,00 € (Jahr 2004) bzw. 940,00 € (Jahre 2005 und 2006), für Beamte im Vorbereitungsdienst 30 vom Hundert und für Ruhestandsbeamte 50 vom Hundert, für jedes Kind wird ein Betrag von 25,56 € gewährt – unbefristet festgeschrieben werden sollte.

Zum Vergleich:
Bereits seit dem Jahre 2003 unterliegt die Zahlung der Sonderzuwendung - Weihnachtsgeld - der Regelung des Landesgesetzgebers, wovon auch das Land Brandenburg Gebrauch gemacht. Seither hat sich die Leistung von Sonderzuwendungen in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich entwickelt. Für das Jahr 2006 ergibt sich bei der R-Besoldung für die Sonderzuwendungen eine Spanne von 0,00 € (so etwa Bremen, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein) bis zu 65 Prozent der Grundbezüge (Bayern).

Begründet wird der aktuelle Entwurf im Wesentlichen lediglich damit, dass eine Aufstockung der jährlichen Sonderzahlung ab dem Jahr 2007 – insbesondere das Wiederaufleben des alten Rechtszustandes mit den vor dem Jahr 2004 geltenden bundeseinheitlichen Regelungen zur Sonderzuwendung und zum Urlaubsgeld – für das Land Brandenburg „finanzpolitisch nicht vertretbar“ wäre.

Diese Begründung überzeugt schon durch ihren lediglich allgemein gehaltenen Hinweis auf die Haushaltslage nicht. Eine Nivellierung der jährlichen Sondergeldzahlung oder ihre faktische Abschaffung dürfte sich mit dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation nur schwer in Übereinstimmung bringen lassen. Zudem setzt sich die Begründung des Entwurfs auch nicht damit auseinander, dass derzeit durch Musterverfahren die Rechtmäßigkeit der Absenkung der jährlichen Sonderzahlung für Richter und Beamte in Brandenburg überprüft wird, die durch das Gesetz zur Änderung des Brandenburgischen Sonderzahlungsgesetzes für die Jahre 2004 bis 2006 vom 22. November 2005 für Richter und Beamte für die Jahre 2005 und 2006 von 1.090,00 € auf 940,00 € erfolgt ist.

Es erscheint zudem unabdingbar, dass eine landesrechtliche Regelung zur Gewährung einer jährlichen Sonderzahlung in einem Gesamtzusammenhang mit möglichen Gesetzgebungsüberlegungen des Landesgesetzgebers zur Regelung der Besoldung und Versorgung stehen muss, da ansonsten bereits jetzt einseitig zu Lasten der Richter, Beamten und Versorgungsempfänger des Landes eine unbefristete Reduktion der Einkünfte ohne Korrektivmöglichkeit festgeschrieben würde. Darin liegt eine nicht hinnehmbare Benachteiligung des Besoldungsbereichs gegenüber dem Tarifbereich. Für den Besoldungsbereich waren die Einsparungen im Tarifbereich „Geschäftsgrundlage“ für den Entfall des Urlaubsgeldes und die beträchtliche Kürzung des „Weihnachtsgeldes“ bis zum Jahre 2006 einschließlich. Den Anteil an diesen Einsparungen hat der Besoldungsbereich bis zum Jahre 2006 einschließlich erbracht. Der Betrag wird vom MdF mit 41,2 Mio € im Vergleich zum Haushaltsjahr 2003 angegeben, so dass das im nunmehrigen Entwurf genannte Einsparvolumen für den Haushalt im Vergleich zu 2003 ca. 68 Mio. € für den Besoldungsbereich eine zusätzliche Belastung von 26,8 Mio € bedeuten würde.

II. Folgen der Föderalismusreform

Die Schaffung von landesspezifischen Sonderzahlungsregelungen steht in einem Zusammenhang mit der Föderalismusreform, infolge derer die Landesgesetzgeber nunmehr die volle Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Beamtenbesoldung und -versorgung besitzen.

Durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 (BGBl I, 2034) ist das Recht des öffentlichen Dienstes, das Besoldungs- und Versorgungsrecht, in materieller Hinsicht und hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz einschneidend geändert worden.

1. Gesetzgebungskompetenz für Besoldung und Versorgung

a. Rechtsentwicklung

Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Besoldungs- und Versorgungsrecht beruhte bezüglich der Beamten und Richter des Bundes auf Art. 73 Nr. 8 GG (ausschließliche Gesetzgebung) und bezüglich der sonstigen Angehörigen des öffentlichen Dienstes, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis stehen, auf Art. 74 a GG (konkurrierende Gesetzgebung) bzw. Art. 98 Abs. 3 S. 2 GG (betreffend die Richter in den Bundesländern). Art. 74 a GG war durch das Achtundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 18. März 1971 (BGBl I S. 206) eingefügt worden.

b. Geltendes Recht

Der bisherige Art. 74 a GG, der die konkurrierende Gesetzgebung für Besoldung und Versorgung regelte, und Art. 75 GG, der die Rahmenkompetenz des Bundes unter anderem für die Rechtsverhältnisse des öffentlichen Dienstes regelte, wurden durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28. August 2006 aufgehoben. Dadurch ist die Gesetzgebungskompetenz für Besoldung und Versorgung der Landesbeamten (und Richter) vom Bund auf die Länder zurück übertragen worden, wie dies entsprechend seit 1871 bis zur Schaffung des Art. 74 a GG im Jahre 1971 Geltung hatte.

Dem Bund verbleibt die Gesetzeskompetenz für seine eigenen Bediensteten (Beamte, Richter und Soldaten) und nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden sowie für die Richter in den Ländern. Zu den Statusrechten und –pflichten gehören etwa Arten, Dauer sowie „Nichtigkeits- und Rücknahmegründe“ des Dienstverhältnisses, Abordnungen und Versetzungen zwischen Bund und Ländern, Voraussetzungen und Formen der Beendigung des Dienstverhältnisses und Verwendungen im Ausland.

Diese Kompetenzverlagerung ist unter anderem damit begründet worden, dass die Länder und Gemeinden für 89 Prozent der Bediensteten, der Bund gerade einmal für 11 Prozent zuständig sei und dass die Personalkosten je nach Gebietskörperschaft zwischen 45 und 48 Prozent ausmachten, beim Bund hingegen nur 10 Prozent. Die Gegner einer Verlagerung führten das Argument an, dass als Folge der erweiterten Personalhoheit eine Zersplitterung zu erwarten ist, die im Extremfall zu 17 (Bund und 16 Bundesländer) verschiedenen Besoldungsgesetzen und 17 verschiedenen Versorgungsgesetzen führen kann.

c. Besondere Stellung der Justiz

Wie sich bereits aus Art. 20 Abs. 3 GG ergibt, stellt die Justiz eine eigenständige Staatsgewalt dar. Dieser Aufgabe als Dritter Gewalt entspricht auch die Sonderregelung für die Rechtsstellung der Richter in Art. 98 GG gegenüber den allgemeinen Regelungen für die Beamten. Ein Ausdruck der besonderen Bedeutung der Justiz ist eine selbständige Besoldung, wie sie die R- Besoldung für Richter und Staatsanwälte darstellt.

d. Status der Beamten

Infolge der Änderung des Grundgesetzes ist die Rahmenkompetenz des Bundes zum Erlass des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) entfallen. Die Länder waren bisher aufgrund der Rahmenkompetenz des Bundes nach Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG verpflichtet, ihre Landesbeamtengesetze an den Vorgaben des BRRG auszurichten. An die Stelle der bisherigen Rahmengesetzgebung für die allgemeinen Rechtsverhältnisse der Landes- und Kommunalbediensteten tritt eine konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis des Bundes. Nach Artikel 74 Abs. 1 Nr. 27 GG hat der Bund nunmehr die Kompetenz zur Regelung der Statusrechte und -pflichten der Angehörigen des öffentlichen Dienstes der Länder, Gemeinden und anderen Körperschaften des öffentlichen Rechts, die in einem Dienst- und Treueverhältnis stehen, mit Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung. Die hiernach zu erlassenden Gesetze bedürfen der Zustimmung des Bundesrates.

Die Bundesregierung hat am 25. Oktober 2006 den Gesetzentwurf zum „Beamtenstatusgesetz“ beschlossen. Der Entwurf regelt einheitlich das Statusrecht für Landesbeamte und Kommunalbeamte. Zielrichtung des Gesetzes ist die Festlegung der beamtenrechtlichen Grundstrukturen zur Gewährleistung der erforderlichen Einheitlichkeit des Dienstrechts insbesondere zur Sicherstellung von Mobilität der Beamten bei Dienstherrenwechsel. Mit dem Beamtenstatusgesetz sollen die Voraussetzungen für ein einheitliches Personalmanagement in der öffentlichen Verwaltung geschaffen werden. Durch Artikel 33 Abs. 5 GG soll die im Bundesstaat notwendige Einheitlichkeit des öffentlichen Dienstes gewährleistet bleiben.

Recht, das als Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Aufhebung des Art. 75 GG nicht mehr als Bundesrecht erlassen werden könnte, gilt nach Art. 125a GG als Bundesrecht fort. Ausgehend von der neuen konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz ersetzt der Gesetzentwurf das nach Artikel 75 GG erlassene BRRG. Daher wird das Beamtenrechtsrahmengesetz mit Inkrafttreten des Beamtenstatusgesetzes weitgehend aufgehoben. Kapitel II und § 135 des BRRG bleiben zunächst bestehen. Diese Vorschriften betreffen die einheitlich und unmittelbar geltenden Vorschriften des BRRG, die für die Länder bereits weitgehend, aber noch nicht vollständig im Beamtenstatusgesetz enthalten sind und für den Bund bis zur Novellierung des Bundesbeamtengesetzes bzw. für die Länder bis zum Erlass eigener Vorschriften weiter gelten.

2. Fortentwicklungsklausel in Art. 33 Abs. 5 GG

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts garantiert Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich das Alimentationsprinzip. Dieses Prinzip gewährt einen Anspruch der Richter und Beamte auf Besoldung und Versorgung in seinem Kernbestand (vgl. BVerfGE 21, 344 f). Für die Bemessung des Amtsangemessenen wird dem Gesetzgeber vom Bundesverfassungsgericht ein weiter Spielraum zugestanden.

Grundlage der bisherigen Entscheidungen dazu war Art. 33 Abs. 5 GG in der bis zum 31. August 2006 geltenden Fassung, die folgenden Wortlaut hatte:

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln.

In der seit dem 1. September 2006 geltenden Fassung lautet Art. 33 Abs. 5 GG wie folgt:

(5) Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. (Fettung durch Verf.)

Nach der Begründung des Gesetzentwurfs wird mit dieser sog. Fortentwicklungsklausel die Notwendigkeit einer Modernisierung und Anpassung des öffentlichen Dienstrechts an die sich ändernden Rahmenbedingungen hervorgehoben. Gesetzgebung und Rechtsprechung sollen die Weiterentwicklung des öffentlichen Dienstrechts erleichtern, wobei die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums weiterhin zu berücksichtigen sind. Von großer Bedeutung ist die Reichweite der Fortentwicklungsklausel. Während im Schrifttum diese Klausel als überflüssig angesehen wird, haben bereits in der Vergangenheit der Gesetzgeber und die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Fortentwicklung des Dienstrechts nicht in Zweifel gezogen, z.B. Teilzeitbeamtenverhältnisse, Einstieg in die Leistungsbesoldung, Kürzungen in der Besoldung und im Beihilferecht. Denkbar wäre also in letzter Konsequenz auch die Rechtsauffassung, der Gesetzgeber erhalte einen weiten Raum zur Fortentwicklung des Beamtenrechts im Rahmen des gegenwärtigen Staatswesens.

III. Aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 33 Abs. 5 GG

Ein für das Beamtenverhältnis und das Berufsrichterrecht wesentlicher „hergebrachter Grundsatz“ im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG ist, dass der Dienstherr verpflichtet ist, den Beamten und seine Familie amtsangemessen zu alimentieren (BVerfGE 44, 249). Verfassungsrechtlich garantiert ist auch der hergebrachte allgemeine Grundsatz des Berufsbeamtentums, dass die angemessene Alimentierung summenmäßig nicht „erstritten“ und „vereinbart" wird, sondern einseitig durch Gesetz festzulegen ist, und dass innerhalb des Beamtenrechts die Zulassung eines Streiks ausgeschlossen ist (vgl. BVerfGE 8, 1, 15 ff.; 8, 28, 35; 19, 303, 322).

In ständiger Rechtsprechung geht das Bundesverfassungsgericht (seit BVerfGE 8, 1-28) zu den hergebrachten Grundsätzen im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG von Folgendem aus:

„Es ist ein „hergebrachter Grundsatz“ im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG, dass den Beamten nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach Maßgabe der Bedeutung des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards ein angemessener Lebensunterhalt zu gewähren ist. Diesen Grundsatz hat der Gesetzgeber zu beachten. Art 33 Abs. 5 GG gibt dem Beamten insoweit ein grundrechtsähnliches Individualrecht, dessen Verletzung nach § 90 Abs. 1 BVerfGG mit der Verfassungsbeschwerde gerügt werden kann.“

Eine Reihe von Regelungen im Beamtenrecht – und mithin entsprechend für Richter - genießt, da es insoweit keinen zu beachtenden hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums gibt, grundsätzlich nicht den Schutz des Art. 33 Abs. 5 GG. Sie können, ohne dass diese Vorschrift berührt wird, jederzeit geändert werden. Das gilt z. B. für Sonderzahlungen, für Urlaubsgeld, für Beihilfen und für die Gestattung von Nebentätigkeiten (vgl. BVerfGE 44, 249).

1. Höhe der Dienstbezüge

Zur Höhe der Dienstbezüge lässt sich der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entnehmen, dass die Dienstbezüge so festzusetzen sind, dass sie einen je nach Dienstrang, Bedeutung und Verantwortung des Amtes und entsprechender Entwicklung der allgemeinen Verhältnisse angemessenen Lebensunterhalt gewähren und als Voraussetzung dafür genügen, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf widmen und in wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem Berufsbeamtentum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann (vgl. BVerfGE 11, 203, 216f.; 39, 196, 201; 44, 249, 265). Dabei muss der Gesetzgeber auch berücksichtigen, dass nach allgemeiner Anschauung zu den Bedürfnissen, die der arbeitende Mensch soll befriedigen können, nicht nur dessen Grundbedürfnisse gehören, sondern auch ein Minimum an Lebenskomfort (vgl. BVerfGE 44, 249, 265, 265 f.; 81, 363, 376; 99, 300, 315).

Auf dem Gebiet des Besoldungsrechts hat der Gesetzgeber eine verhältnismäßig weite Gestaltungsfreiheit (ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfGE 110, 353-370; 103, 310, 319, 8, 1, 22), um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitlichen demokratischen Staates und seiner fortschrittlichen Entwicklung anpassen zu können. Andererseits gewährt dies nicht völlige Regelungsfreiheit. Der einzelne hergebrachte Grundsatz ist vielmehr in seiner Bedeutung für die Institution des Berufsbeamtentums in der freiheitlichen rechts- und sozialstaatlichen Demokratie zu würdigen; davon hängt ab, in welcher Weise und in welchem Ausmaß er zu beachten ist. Das Berufsbeamtentum kann die ihm hier zufallende Funktion, eine stabile Verwaltung zu sichern und damit einen ausgleichenden Faktor gegenüber den das Staatsleben gestaltenden politischen Kräften zu bilden, nur erfüllen, wenn es rechtlich und wirtschaftlich gesichert ist (BVerfGE 7, 155, 162, 163). Deshalb ist die Folgerung unabweisbar, dass die Sicherung eines angemessenen Lebensunterhalts als ein besonders wesentlicher „hergebrachter Grundsatz“ anzusehen ist.

Schon frühzeitig hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass Art. 33 Abs. 5 GG dem Gesetzgeber grundsätzlich einen weiten Ermessensspielraum lässt, „um die Beamtengesetzgebung den Erfordernissen des freiheitlichen demokratischen Staates und seiner fortschrittlichen Entwicklung anpassen zu können" (BVerfGE 8, 1, 16). Wegen des weiten Spielraums politischen Ermessens, innerhalb dessen der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf, wird nicht überprüft, ob der Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat. Das Bundesverfassungsgericht kann, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegen stehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen (vgl. BVerfGE 65, 141, 148; 110, 353) (Fettung durch Verf.).

Den bislang getroffenen Entscheidungen zum Alimentationsprinzip lässt sich im Wesentlichen Folgendes entnehmen:

2. Anpassungskriterien

Verlässliche und justitiable Anpassungskriterien für Besoldung und Versorgung nach §§ 14 BBesG, 70 BeamtVG gibt es nicht. Andeutungen für Grenzen für den Gesetzgeber lassen sich der Entscheidung des BVerfG vom 27.09.2005 (- 2 BvR 1387/02 -, zit. bei juris) zu Versorgungsbezügen entnehmen. Dort heißt es:

„Im Beamtenrecht können finanzielle Erwägungen und das Bemühen, Ausgaben zu sparen, in aller Regel für sich genommen nicht als ausreichende Legitimation für eine Kürzung der Altersversorgung angesehen werden. Die vom Dienstherrn nach Maßgabe der Verfassung geschuldete Alimentierung ist keine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die sich einfach nach den wirtschaftlichen Möglichkeiten der öffentlichen Hand, nach politischen Dringlichkeitsbewertungen oder nach dem Umfang der Bemühungen um die Verwirklichung des allgemeinen Sozialstaatsprinzips bemessen lässt (vgl. BVerfGE 44, 249, 264). Alimentation des Beamten und seiner Familie ist etwas anderes und Eindeutigeres als staatliche Hilfe zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer Sicherung und eines sozialen Standards für alle und findet seinen Rechtsgrund nicht im Sozialstaatsprinzip, sondern in Art. 33 Abs. 5 GG“ (Fettung durch Verf.).

Weiter wird in dieser Entscheidung der Bezugsrahmen wie folgt definiert:

„Bezugsrahmen für die betragsmäßige Konkretisierung dieses abstrakten Wertes der vom Beamten erbrachten Leistung sind die Einkommen der Arbeitnehmer mit vergleichbarer Ausbildung und Tätigkeit, vor allem des öffentlichen Dienstes. … Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber das Beamtenverhältnis für qualifizierte Kräfte anziehend ausgestalten muss (vgl. BVerfGE 44, 249, 265). Dies setzt auch voraus, dass der öffentliche Dienst mit Konditionen wirbt, die insgesamt einem Vergleich mit denen der privaten Wirtschaft standhalten können. Denn die Alimentation dient nicht allein dem Lebensunterhalt des Beamten, sie hat zugleich eine qualitätssichernde Funktion.“

IV. Schlussfolgerungen

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Datum:
01.12.2006
Autor:
RiOLG Wolfram Grepel

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